影响分税制、预算编制、经理国库的焦点领域

　　杜丽娟

　　在《预算法》实施半年后，《预算法实施条例》的修订也提上日程。

　　《中国经营报》记者日前获悉，5月底，财政部已经把《预算法实施条例》修订内容上报国务院法制办，报请审议论证，内容包括分税制财政管理体制的方法，四本预算的编制工作和步骤安排以及经理国库业务等热点话题。根据立法进程，法制办在受议后，会先在内部进行讨论，然后论证征求意见，预计今年年内出台的可能性不大。

　　一位参与过《预算法》修订工作的人士表示，不同于企业所得税实施条例，其推迟出台将会影响具体征税环节，《预算法》本身比较宏观，相应的《预算法实施条例》的内容也不会很具体，所以适当推迟出台不会影响到《预算法》的落地。

　　更为重要的是，从目前国务院代发条例的情况看，《预算法实施条例》修订中会出现更多的单行条例，即以国务院名义下发各种配套方案，有针对性地对《预算法》改革细节进行规定，而不是全部由实施条例来规定。

　　年内出台无望

　　“一般上报后法制办会先在内部征求意见，如果事件重大还会公开征求社会意见，按照这样的改革进度，《预算法实施条例》在年内出台的时间比较紧张，而且就其重要性来说，没有急迫性。”上述人士说。

　　据悉，现行《预算法实施条例》在1995年11月2日经中华人民共和国国务院第三十七次常务会议通过，由国务院于1995年11月22日发布实施，共计八章七十九条。内容涉及中央和地方分税制管理办法，以及公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算的实施办法，还包括跨年度预算的布置等话题。

　　上述人士也表示，《预算法实施条例》至今有20多年时间，如今新《预算法》已经实施，相应的一些配套改革方案也应该有所调整，特别是一些在《预算法》修订工作中有争议的话题，也成为此次修改内容的一个重要方面。

　　记者了解到，今年1月1日开始，新《预算法》正式实施，作为酝酿10年，跨3届人大，4易其稿，征集3.4万多条公众意见的法律，新《预算法》修订成功，对政治经济生活影响深远，此次修改传递出建立现代财政制度的改革方向，政府预算将更加公开透明、接受全社会监督，“打造阳光财政”。

　　一直以来，《预算法》素有“经济宪法”之称，在此次修订的新《预算法》规定中，全口径预算再次成为关注热点，根据《预算法》规定，政府全部收支纳入预算，预算不公开将被追责，赋予地方政府有限发债权。新《预算法》中，首次提出“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，这标志着所有政府财务行为均需纳入预算管理与监督的制度范畴。

　　其中规定：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，《预算法实施条例》的核心内容也主要围绕这些展开讨论，不仅是四本预算，还有中央和地方财税体制改革的话题，央行[微博]和财政部代理国库的内容等等，实施条例应该细化各个内容，如何操作以实现政策的有效落地是此次修改的重大方向。

　　在他看来，按照以往修改条例的进度，此次《预算法实施条例》从上报法制办，到征求各界意见时间至少需要半年，从时间上看也到年底了，估计出台的可能性较小。“最后可能会出台一个实施条例的草案，然后再进行修改。”

　　单行条例出台

　　种种迹象显示，《预算法实施条例》出台的紧迫性并没有那么强，主要原因是当前中央对各种法规出台都采取了国务院代发形式，从目前已经发布的各种配套改革方案看，以国务院代发名义单发条例逐渐取代了大规模的法律法规修改工作，这成为十八届三中全会以来的一个亮点。

　　以地方债为例，1994年通过的《预算法》明确规定地方政府不得发行地方政府债券，堵上了地方政府发债的道路。但随着经济社会发展，不少地方政府在发展中面临资金缺口，在土地出让金等收入之外，以地方融资平台等方式积累的地方政府性债务的规模急剧扩大，带来的风险日益凸显。

　　新《预算法》修订后，地方债的各项法规修订提上日程，作为《预算法实施条例》，这成为其修改的一个重要方向，不过在当前背景下，关于地方债务的管理办法，多是以国务院名义下发文件。

　　2014年10月2日，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，这是国务院首次发文全面规范地方政府性债务管理，也标志着处在经济转型关键期的中国基本建成完整的地方债务风险管控制度框架。

　　不仅如此，此后财政部又相继下发《地方政府一般债券发行管理暂行办法》和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》。区别于《预算法实施条例》，以国务院名义代发的各种单行条例逐渐成为各个社会热点改革的参照。

　　施正文认为，未来以国务院名义代发的单行条例或成为一种趋势，相比庞大的实施条例，这种单行条例的针对性更强，更有利于法规的落实。

　　以上述国务院印发的地方债管理意见为例，这份文件在中国完成《预算法》修订之后出台，与新法允许地方政府适度举债，对地方政府如何举债融资、举借债务如何使用和管理、如何偿还、如何处理存量债务和在建项目后续融资等问题全面做出规定。

　　上述人士也表示，这对地方政府来说，无疑是一个指导地方政府如何处理地方债存量债务的意见，对化解政府债务具有明确性的指导方向。“这种方式的法规更有利于解决《预算法》配套方案中的各个难点。”

　　此外，关于财政部和央行之间对国库管理权上是应该“代理”，还是“经理”的问题。上述人士表示，未来也有可能会以单行条例的方式发文，以国务院代发名义出台操作意见。

　　此前，中国人民银行[微博]召开2015年全国国库工作电视电话会议。人民银行[微博]党委委员、副行长潘功胜表示，在《预算法》修订工作取得重大突破后，人民银行坚持并完善了央行经理国库制度;与财政部共同出台了《地方国库现金管理试点办法》，并选择6个省市启动了试点工作。